Порядок формирования органов исполнительной власти

Порядок формирования органов исполнительной власти

Особенности формирования органов исполнительной Власти федерального уровня в современной России

В Российской Федерации создано множество органов исполнительной власти, различающихся по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, роли и масштабу деятельности, сферам и отраслям управления, порядку принятия решений, способу образования, характеру компетенции, в связи, с чем представляется важным вопрос классификации этих органов. В зависимости от критерия, который лежит в основе классификации, можно выделить следующие виды органов исполнительной власти.

  • 1. По уровню нахождения органа в системе исполнительной власти в Российской Федерации:
    • а) федеральные органы исполнительной власти;
    • б) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
    • в) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов республиканского значения, автономной области и автономных округов Юсупов В.А. Российское административное право. Учебник / Под ред. Симухина В.Д. - Волгоград, 2013. - С. 73-74..
    • а) органы исполнительной власти, которые формируются самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы;
    • б) органы исполнительной власти, которые формируются самими субъектами Российской Федерации на основании положений Конституции Российской Федерации, конституций и законов субъектов Российской Федерации. Право образования этих органов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.
    • а) органы руководители, которых избираются населением на соответствующей территории;
    • б) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами или главами исполнительной власти Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - «Проспект», 2010 г. 73с..

    Органы исполнительной власти могут быть подразделены на виды в зависимости от организационно-правовой формы. В практике современной системы органов исполнительной власти существуют:

    • а) на федеральном уровне: Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства;
    • б) на региональном уровне : правительства, администрации, советы министров, а также министерства, департаменты, управления, комитеты, комиссии, а также службы, агентства и т.п. разновидности органов.
    • 5. По характеру компетенции:
      • а) органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности по всем основным вопросам их деятельности;
      • б) органы отраслевой компетенции осуществляют управление, подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные и республиканские министерства и образуемые ими иные отраслевые органы государственного управления.;
      • в) органы межотраслевой компетенции учреждаются в целях обеспечения координации в управлении делами в конкретной отрасли и сфере деятельности.
      • г) органы специальной компетенции, - осуществляют различного рода разрешительные, контрольные, надзорные, регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности.
      • а) конституций (например, Правительство Российской Федерации);
      • б) законов (например, Федеральная служба безопасности);
      • в) норм подзаконных актов (большинство министерств, служб и агентств) Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Книга первая. - Воронеж, 2014..
      • а) коллегиальные органы,- по общему правилу, являются Правительство Российской Федерации и соответствующие правительства, администрации и другие подобные органы субъектов Российской Федерации;
      • б) единоначальные органы,- абсолютное большинство органов исполнительной власти построено на принципе единоначалия. Принятие решения в таком органе осуществляется единолично его руководителем (министром, директором) Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ Дата обновления 01.04.2015, 2015 г..

      В нормативных актах все чаще используются понятия "система" и "структура". Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия "система" и "структура", закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика// Журнал российского права, 2012..

      Однако при определении понятий "система" и "структура" органа исполнительной власти допускается неопределенность Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Книга первая.- Воронеж, 2014. с. 49, 51. .

      Итак, под системой в общефилософском смысле понимается "объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места" Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. - Мн., 2012. С. 741. .

      Из других определений также вытекает, что система - это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними Глоссарий философских терминов ИФ им.Киренского РАН URL http://slovari.yandex.ru/система/

      423610/ (Дата обращения 25.04.2016г.);.

      Структура - способ связи "внутренних связей и отношений системы" Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. - Мн., 2012. С. 805. . Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств.

      Структура системы позволяет:

      • 1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей;
      • 2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему Современная энциклопедия. - 2000 dic.academic.ru Дата обращения 25.04.2016г..

      Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия "система" и "структура" ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по "вертикали" и "горизонтали" на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели.

      Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы.

      Таким образом, под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

      В Конституции понятие "система органов исполнительной власти" отграничивается от понятия "орган исполнительной власти". В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие "система органов исполнительной власти", закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. Сравнительно-правовое исследование:. - СПб., 2013. - С. 23. .

      Таким образом, система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации.

      Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами.

      Система органов исполнительной власти в Российской Федерации образуется и функционирует в соответствии с вышеназванными принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

      Понятие "система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации.

      Система органов исполнительной власти Российской Федерации представляет собой их совокупность во главе с Правительством Российской Федерации со связями и взаимодействиями внутри и между собой по поводу широкого спектра возникающих в процессе управления государством проблем.

      Характер и объем межведомственного взаимодействия во многом определяются условиями организации деятельности органов исполнительной власти. Структура федеральных и региональных органов исполнительной власти и механизм их взаимодействия формируются под воздействием формы государственного устройства Кириллова В.А. Типовые связи в системе взаимодействия органов исполнительной власти. // Организационные проблемы управления экономикой. Сб. научных трудов. Под ред. Исправниковой Н.Р. - Москва - 2012. - С. 7-13.. Правовые основы регулирования органов исполнительной власти закреплены в Конституции Российской Федерации, текущее регулирование осуществляется посредством федеральных законов и нормативно-правовых актов.

      Условие системности устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федераций образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, обуславливающую необходимость сочетания вертикального, горизонтального и диагонального межведомственного взаимодействия. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права - 2012. - № 10. - С. 52; Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права - 20113. - № 2. - С. 23-24.

      Создание системы органов исполнительной власти в соответствии с функциональным подходом предполагает формирование их структуры под воздействием перераспределения функций (министерства по видам деятельности, службы, агентства) и требует строгого закрепления компетенции и ответственности каждого органа в нормативно-правовых актах.

      Оптимальная система исполнительной власти с обособлением функций входящих в нее органов должна обеспечивать специализацию, ответственность, оперативность и результативность взаимодействия между ее участниками Кириллова В.А. Основные направления деятельности по развитию горизонтального взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в России. // Вестник университета: социология и управление персоналом. Под ред. Филиппова А.В. - М.: ГОУВПО ГУУ - 2012.- С. 89-93;.

      На развитие системы и структуры федеральных органов исполнительной власти влияет множество политических, правовых, экономических, социальных и других факторов Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Конституционные основы политического плюрализма в Российской Федерации: многообразие подходов // Свободная мысль. - 2012. - № 11. - С. 15. .

      Рассмотрим особенности формирования высшего органа исполнительной власти РФ - Правительства РФ.

      В соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ "О Правительстве РФ", указами Президента РФ систему федеральных органов исполнительной власти образуют:

      • -- Правительство РФ;
      • -- федеральные министерства (25);
      • -- иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты (13), федеральные: службы (16), агентства (3), комиссии (2), надзоры (2) и другие органы (4) на основании указов Президента РФ).

      Правительство Российской Федерации состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Всех членов Правительства РФ назначает Президент РФ. Кандидатура Председателя Правительства РФ вносится Президентом РФ в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после его вступления в должность либо после отставки Правительства РФ, либо в течение недели со дня отклонения ранее предложенной кандидатуры Государственной Думой. Государственная Дума в течение недели должна рассмотреть предложенную кандидатуру. При выражении согласия Государственной Думой Президент РФ своим указом назначает Председателя Правительства РФ.

      В случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур (или одной и той же кандидатуры) Председателя Правительства РФ, Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает ее новые выборы.

      Президент РФ, исходя из предложенных Председателем Правительства РФ кандидатур, производит назначение заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

      В настоящее время в составе Правительства РФ 31 член: Председатель, 5 заместителей (2 первых), 26 министров (1 министр -- руководитель аппарата Правительства РФ). В Правительстве РФ образуется Президиум, который состоит из Председателя, его заместителей и некоторых федеральных министров.

      Правительство РФ в соответствии с утвержденной Президентом РФ структурой федеральных органов исполнительной власти назначает заместителей федеральных министров, руководителей и заместителей руководителей указанных выше органов, а также утверждает Положения о них. В Положениях определяются цели, задачи, основные направления деятельности, компетенция, организационная структура органа, полномочия его руководителя. На основании Положений производятся дальнейшие кадровые назначения, формируются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

      Общий порядок формирования федеральных органов исполнительной власти не распространяется на органы, ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, а также (по решению Президента РФ) юстиции. Специфика заключается в том, что не Правительство РФ, а Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ назначает их руководителей, утверждает соответствующие Положения, осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности (ФКЗ "О Правительстве РФ").

      Таким образом, принципиальная целостность и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в единых методологических и организационных основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части.