Право на обращение физических и юридических лиц – право, закрепленное в Конституции

У.А.Тухташева заведующая кафедрой «Уголовно-процессуальное право» ТГЮУ к.ю.н., проф. За годы независимости в Узбекистане целенаправленно проводятся реформы, социально-политические, экономические и в духовной сфере государства и общества. При этом особое внимание обращается усилению гарантий прав и интересов человека. Узбекистан присоединился к более 60 международным договорам в области прав человека. С учетом того, что обращения граждан и юридических лиц являются одним из эффективных средств защиты прав и интересов, в этой области сделано немало. В частности, в статье 35 Конституции Республики Узбекистан закреплено, что каждый имеет право как отдельно, так и сообща с другими обращаться с заявлениями, предложениями и жалобами в компетентные государственные органы, учреждения или к народным представителям. Заявления, предложения и жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом. 1.Важнейшим нормативно-правовым актом, регулирующим в настоящее время порядок рассмотрения обращения граждан и юридических лиц, является Закон Республики Узбекистан от 3 декабря 2014 года № ЗРУ-378 «Об обращениях физических и юридических лиц»[1]. Следует подчеркнуть, что до принятия данного закона действовал Закон Республики Узбекистан от 6 мая 1994 года № ЗРУ -1064- XII«Об обращениях граждан», который 13 декабря 2002 года был принят в новой редакции. То, что закон «Об обращениях граждан» был принят еще в 1994 году, свидетельствует о том, что в Узбекистане с первых дней независимости работа с обращениями граждан находилась в центре внимания руководства и высших органов государственной власти. В законе «Об обращениях физических и юридических лиц» предусмотрены такие важные вопросы, как формы обращений, виды обращений, требования, предъявляемые к обращениям, гарантии прав физических и юридических лиц на обращения, порядок подачи обращений и их рассмотрение, право физических и юридических лиц и обязанности государственных органов при рассмотрении обращений и другие вопросы, связанные с приемом и рассмотрением обращений физических и юридических лиц. Данный закон позволил поднять на новый качественный уровень работу государственных органов по рассмотрению обращений физических и юридических лиц, что, в свою очередь, несколько усилило защиту прав и интересов граждан и юридических лиц. Вместе с этим, названный закон имеет ряд недостатков, которые не позволяют надежно гарантировать конституционное право граждан и юридических лиц на обращение и защиту своих прав и законных интересов посредством обращения в государственные органы и к должностным лицам. На вопросе совершенствования закона остановимся ниже. 2. Следующим законом, предусматривающим правовые средства реализации конституционного права граждан на обращения, является Закон Республики Узбекистан от 30 августа 1995 года № 108-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[2]. В данном законе закреплено право граждан на обращения с жалобой в суд. В соответствии с этим правом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, органов самоуправлений граждан или должностных лиц, нарушены его право и свободы. Законом определено, что к действиям (решениям) государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, органов самоуправления граждан и должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность. Положения данного закона перенесены фактически без существенных изменений в Гражданский процессуальный кодекс Республики Узбекистан. В ГПК подраздел 3 предусматривает порядок производства по жалобам и заявлениям на действия (решения) государственных и иных органов, а также должностных лиц. Необходимо отметить, названный закон и положения ГПК существенным образом не могли влиять на восстановление прав граждан, нарушенных в результате незаконных действий (решений) государственных и иных органов, а также должностных лиц. Главной причиной такого положения дел является то, что до сих пор отсутствуют законодательные акты, которые регулировали бы административные процедуры. Кроме этого, жизнь требует должным образом решить вопрос о доступности правосудия по рассматриваемому вопросу. 3.Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 31 марта 2015 года № 73 утверждено Типовое положение о порядке работы с обращениями физических и юридических лиц в государственных органах и государственных учреждениях[3]. Типовое положение почти в полном объеме воспроизводит нормы Закона Республики Узбекистан «Об обращениях физических и юридических лиц». Вместе с этим, Типовое положение более детально регулирует порядок рассмотрения обращений, а также порядок организации приема физических лиц и представителей юридических лиц, обязанность государственных органов при рассмотрении обращений, контроль за рассмотрением обращений. Постановление Кабинета Министров обязало министерство и ведомства, Совет Министров Республики Каракалпакстан, хокимияты областей, городов и районов утвердить положение о порядке работы с обращениями физических и юридических лиц. Данное постановление Кабинета Министров позволило несколько улучшить работу государственных органов с обращениями физических и юридических лиц. Обращения граждан являются формой непосредственного управления делами государства и одним из способов контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц. Действующее законодательство, устанавливающее порядок рассмотрения обращений физических и юридических лиц, несмотря на предпринятые в последнее время законодателем шаги по более детальной правовой регламентации соответствующих правоотношений, не представляет собой стройной системы правовых норм, которые бы всесторонне, комплексно и полно включали бы в свое содержание административно-процедурные элементы. Уровень современного нормативно-правового регулирования производства по обращениям физических и юридических лиц в полной мере не соответствует стандартам правового государства. Принятие Закона «Об обращениях физических и юридических лиц», регулирующего правоотношения, связанные с реализацией физических и юридических лиц права на обращение в государственные органы, в определенной мере ликвидировало накопившиеся за десятилетия проблемы и противоречия нормативно-правового регулирования этих отношений. Однако отсутствие в новом законодательном акте важнейших положений, устанавливающих принципы рассмотрения обращений граждан и принципы соответствующих административных процедур, позволяет говорить о некоторых нерешенных законодателем проблемах и противоречиях административно-процедурного характера. Анализ действующего законодательства, регулирующего порядок рассмотрения и разрешения обращений физических и юридических лиц в государственные органы позволяет выдвинуть следующие предложения, направленные на создание дополнительных условий реализации права на обращения: 1) обращения физических и юридических лиц в государственные органы как важный институт защиты прав и интересов физических и юридических лиц, а также контроля законности за деятельностью государственных органов, нуждаются в подробной законодательной регламентации административно-процедурных общих положений и особенностей порядка рассмотрения обращений с целью достижения универсализации понятийного аппарата в соответствующей сфере административно правовых отношений и дифференциации процедур рассмотрения отдельных видов обращений. В связи с этим необходимо ускорить работу по разработке и принятию Закона «Об административных процедурах»; 2) административная процедура как законодательно установленный порядок осуществления компетенции государственных органов и полномочий должностных лиц по рассмотрению обращений физических и юридических лиц на основе демократических принципов позволяет не только сформировать цельную концепцию административно-процедурных отношений, складывающихся в государственных органах, но и создать условия для решения задачи по улучшению государственного управления, установлению и обеспечению режима законности осуществления управленческих действий или преодолению бездействия должностных лиц; 3) в законе «Об обращениях физических и юридических лиц» в целях унификации понятийного аппарата института обращений необходимо предусмотреть в качестве особых видов обращений ходатайство и петицию. Ходатайство — обращение в государственный орган, не предусматривающий обязанность государственного органа удовлетворить заявленные требования. Отказ в удовлетворении ходатайства не может быть обжалован. Повторная подача ходатайства допускается по истечении года со дня отказа в удовлетворении предыдущего ходатайства. Указанная характеристика делает ходатайство особым правовым инструментом, способным содействовать обеспечению эффективности государственного управления и режима законности осуществляемых управленческих действий. Петиция — коллективное обращение граждан Республики Узбекистан в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан и другим субъектам, имеющим право принимать нормативно-правовые акты, с инициативой принятия, изменения или отмены закона или другого нормативно-правового акта. Процедура реализации права петиции должна устанавливаться специальным законом. Предложенные определения ходатайства и петиции позволяют отграничить указанные виды обращений от заявления и коллективного предложения соответственно; 4) дебюрократизация и ликвидация административных барьеров во взаимоотношениях населения и государственных органов по обращениям физических и юридических лиц могут быть решены посредством установления следующих положений: — прямого законодательного запрета на право государственных органов и их должностных лиц оставлять без рассмотрения повторные обращения, так как указанное право отчасти провоцирует рост формальных ответов, делая должностных лиц неуязвимыми для применения к ним юридической ответственности; — определение анонимного обращения должно основываться на принципе отсутствия сведений, по которым можно установить личность заявителя. Фиксирование в законе перечня личных данных, которые необходимо указать при подаче обращения, предполагает возможность формального подхода к определению обращения как анонимного; 5) решение задачи по обеспечению прозрачности исполнительной власти и гласности в сфере производства по обращениям физических и юридических лиц возможно путём законодательного установления обязанности государственных органов регулярно публиковать аналитические обзоры и отчёты, содержащие: — статистические данные по поступившим обращениям (общее количество обращений, число обращений каждого вида, количество повторных и коллективных обращений); — конкретные предложения, рекомендации, меры, принятые к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав физических и юридических лиц, вызывающих поступление повторных заявлений и жалоб, а также результаты предыдущих мер и решений; — факты нарушения должностными лицами государственных органов законодательства о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц; примененные к лицам, нарушающим порядок рассмотрения обращений физических и юридических лиц, меры правовой ответственности. 6) предлагается сократить общий срок рассмотрения обращений физических и юридических лиц; для принятия такого решения необходимо повысить качество организации работы структурного подразделения государственных органов по работе с обращениями физических и юридических лиц, в полном объеме использовать содержащиеся в административных процедурах правовые средства, а также современные автоматизированные системы по учёту обращений физических и юридических лиц и контролю за работой с ними; 7) юридической гарантией и условием эффективного функционирования производства по обращениям физических и юридических лиц является разработанная и нормативно закреплённая система мер юридической ответственности должностных лиц за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц. Одним из принципов построения и функционирования указанной системы является принцип ответственности за организацию приёма и рассмотрения обращений физических и юридических лиц государственными органами и должностными лицами.

[1] Газета «Народное слово» от 4 декабря 2014 г. № 235 (6135).

[2] Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 1995 г., № 9, ст. 183.

[3] Собрание законодательства Республики Узбекистан, 2015 г., № 13, ст. 154.