Тупик борьбы интеграций в Европе. Доклад (краткий вариант)

Винокуров Евгений Юрьевич – директор Центра интеграционных исследований Евразийского банка развития, доктор экономических наук.Кулик Сергей Александрович – директор по проблемам международного развития Института современного развития.Спартак Андрей Николаевич – директор Всероссийский научно-исследовательский конъюнктурный институт (ВНИКИ), профессор, заведующий кафедрой международной торговли и внешней торговли РФ Всероссийской академии внешней торговли, доктор экономических наук. Юргенс Игорь Юрьевич – председатель Правления Института современного развития, профессор Высшей школы экономики, кандидат экономических наук.

Необходимо формирование новой платформы сотрудничества в Европе для выхода из глубокого кризиса на Украине и преодоления фактически возникшего «континентального разлома» в европейском регионе. Политика «Восточного партнерства» контрпродуктивна для экономик стран-участниц. Она противоречит целям самой европейской интеграции, поскольку подрывает широкое региональное взаимодействие и создает зону нестабильности на границах ЕС, а потому требует серьезной корректировки и переналадки.

Основные положения и результаты

В докладе сделан вывод о необходимости формирования новой платформы сотрудничества в Европе для выхода из глубокого кризиса в Украине и преодоления фактически возникшего «континентального разлома» в европейском регионе. Политика «Восточного партнерства», по мнению авторов, в настоящий момент является контрпродуктивной для экономик стран-участниц, противоречит целям самой европейской интеграции, поскольку подрывает широкое региональное взаимодействие и создает зону нестабильности на границах ЕС, а потому требует серьезной корректировки и переналадки с учетом реальной ситуации и позиций всех заинтересованных сторон.

Ключевой участник «Восточного партнерства» – Украина, оказавшаяся в эпицентре борьбы интеграций, переживает глубочайший в собственной истории политический и экономический кризис. Для покрытия дефицитов бюджета и платежного баланса, обслуживания внешнего долга в 2014 г. Украине необходимо почти 30 млрд долл. в инерционном (умеренном) сценарии и свыше 50 млрд долл. в негативном сценарии. Необходимый объем финансирования дефицита текущего платежного баланса для обеспечения устойчивости экономики в 2015-2018 гг., по оценке авторов, составляет 85 млрд долл. в инерционном сценарии (негативный сценарий не рассматривается, поскольку на длительном временном отрезке будет означать коллапс экономики). Это критические потребности украинской экономики. Потребности развития требуют на порядок большего финансирования: 190 млрд долл. до 2018 г. для обеспечения необходимой капитализации экономики и 300 млрд долл. для преодоления структурных диспропорций в экономике, накопленных за последние 20 лет.

Масштаб вероятных потерь Украины вследствие снижения уровня торгово-экономических отношений с Россией и Таможенным союзом в результате усиления политической напряженности и подписания экономической части Соглашения об ассоциации с ЕС оценивается в 33 млрд долл. на годовом уровне, или 19% украинского ВВП в 2013 г. (здесь учитываются возможное снижение экспортной выручки, привлеченных инвестиций и миграционных доходов, повышение цен на газ и сокращение трубопроводного и иного транзита, свертывание кооперационных связей, сокращение поездок в Украину и др.). В полном объеме реализация шокового сценария для российско-украинских отношений, при принятой в исследовании гипотезе, будет стоить Украине 100 млрд долл.

Сумма под риском для Молдовы – другого активного участника «Восточного партнерства» в случае подписания Соглашения об ассоциации с ЕС и ухудшения общего контекста отношений с Россией и Таможенным союзом только по двум статьям – сокращение экспортных и миграционных доходов – оценивается на годовом уровне в 1,5-1,6 млрд долл., или 20% ВВП Молдовы в 2013 г.

Очевидно, фактические и вероятные в будущем издержки участия в «Восточном партнерстве» за счет внутренней дестабилизации и ухудшения отношений с Россией и Таможенным союзом неприемлемы для Украины и Молдовы. Но они также неприемлемы для Евросоюза, поскольку принятие им полной ответственности за судьбу указанных стран потребует расходов и усилий, сопоставимых с мерами по преодолению собственного кризиса суверенных долгов, угрожавшего будущему европейского проекта. На сей раз в отношении стран, которые, скорее всего, никогда не станут полноценными участниками этого проекта. Такие расходы и усилия просто неподъемны для ЕС.

Оптимальным решением является выстраивание взаимосвязанного и совместимого пакета договоренностей в «треугольнике» ЕС – страны «Восточного партнерства» (прежде всего, Украина) – Евразийский экономический союз с перспективой выхода на глубокие и всеобъемлющие соглашения интеграционного характера, охватывающие все заинтересованные стороны «интеграционного моста» от Лиссабона до Владивостока.

Глава I. «Постсоветский» проект Евросоюза

1.1. О «Восточном партнерстве»

«Восточное партнерство» (ВП) – составная часть Европейской политики соседства (ЕПС), разработанной Еврокомиссией в 2002–2003 гг. и охватившей 16 стран – 6 постсоветских государств (Азербайджан, Армения, Грузия, Молдова, Украина, Беларусь) и 10 средиземноморских (Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Ливия, Марокко, Палестинская автономия, Сирия, Тунис). Главными официальными целями ЕПС провозглашены: (1) содействие стабильности, безопасности и процветанию Евросоюза и его восточных и южных соседей; (2) стремление избежать появления новых разграничительных линий между расширенным ЕС и соседними странами. ЕПС базируется на «европейских ценностях» и принципах рыночной экономики, свободного обмена товарами, услугами и факторами производства, устойчивого экономического роста и борьбы с бедностью.

«Привилегированные отношения» в рамках ЕПС не предусматривают возможное членство в Евросоюзе, ограничиваясь форматом «ассоциации». Но этот формат предполагает намного более тесные отношения, нежели действовавшие с восточными соседями соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС).

Для такой политики был введен единый Европейский инструмент соседства и партнерства – ЕИСП. Он основывается на семилетнем финансовом плане. На 2007–2013 гг. было ассигновано в общей сложности 11,2 млрд евро. В 2014 г. его заменил Инструмент европейского соседства (ИЕС) без особых корректировок. В дополнение к ЕИСП был учрежден Инвестиционный фонд соседства (ИФС) для предоставления гарантий займов и кредитов, выделяемых этим странам международными финансовыми институтами. Кроме того, появились и новые виды технической помощи ЕС.

Институционализация «Восточного партнерства» началась по инициативе Польши и Швеции и была закреплена Декларацией об учреждении ВП на специальном саммите в Праге в 2009 г. По сути речь пошла о расширении пространства действия европейских ценностей и законов через принятие странами-партнерами законодательных норм и правил Евросоюза в различных сферах, которые определены в т. н. «тематических платформах» – демократии, эффективности управления и внутриполитической стабильности; экономической интеграции и сближения политики в отдельных секторах хозяйства; энергетической безопасности; контактов между людьми.

Основным договорным форматом избраны Соглашения об ассоциации (СА). Как записано в документах ЕС, целью СА является политическая ассоциация и экономическая интеграция между Евросоюзом и страной- партнером.

Основной составной частью Соглашений являются положения, нацеленные на образование «глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли» – ГВЗСТ (Deep and Comprehensive Free Trade Area – DCFTA). По оценкам Брюсселя, если обычная зона свободной торговли (ЗСТ) предполагает лишь отмену ограничений в торговле между странами, то ГВЗСТ требует привести в полное соответствие законодательство страны-не члена ЕС с законодательными нормами ЕС в области внешнеторгового регулирования, инвестиционного законодательства, антимонопольного регулирования и других областях. Этой стране предписывается учитывать и текущие изменения самого законодательства ЕС. Переговоры о ГВЗСТ ЕС может вести только с членами ВТО, что исключило из переговорных планов по этой части СА Азербайджан. (С Белоруссией диалог по СА был заморожен).

Переговоры с Арменией были завершены в 2013 г., но в сентябре 2013 г. Ереван отказался одобрить соглашение. С Азербайджаном они продолжаются с 2010 г. без экономической составляющей. После одобрения Тбилиси и Кишиневом СА на саммите ВП в Вильнюсе в ноябре 2013 г. подписание планируется 27 июня 2014 г. К ним присоединяется Украина.

1.2 Финансовые инструменты и обязательства ЕС

Руководство Евросоюза твердо намерено продолжать программу ВП в новых условиях. Это намерение отражено в семилетнем финансовом цикле на 2014–2020 гг. На ЕПС выделяется 15,5 млрд евро, что несколько больше ассигнований предыдущего периода. Из них около 1 млрд предназначено на приграничное сотрудничество, ограниченное зоной ВП.

Однако, в 2007 – 2013 гг. страны ВП получили лишь около 30% средств для ЕПС. Такой разрыв сохранится и в будущем – на ВП выделено около 5 млрд евро.

Помимо этого Инструмента был активно подключен ИФС, через который пришлось увеличивать вклад Европейского инвестиционного банка (ЕИБ), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и других финансовых институтов. Из собственных средств ИФС на ЕПС в 2008 – 2012 гг. (около 600 млн евро) почти 60% получили южные соседи.

Евросоюз несет значительные глобальные финансовые обязательства, которые он и далее намерен соблюдать. Он остается лидером среди доноров различных программ содействия зарубежным государствам. В 2012 г. общий объем выделенных средств Союза и его стран-членов на эти цели составил 55,07 млрд евро (или 0,43% валового национального дохода).

Но главное, что ЕС запланировал высокие потолки расходов на собственное развитие в соответствии с принятыми стратегиями до 2020 г. В текущих ценах бюджет Евросоюза на 2014-2020 гг. несколько превышает 1 трлн евро. По сравнению с бюджетами на 2007–2013 гг., на ближайшую семилетку ассигнования на собственное обустройство возрастают. Вместе с конфликтной ситуацией в зоне ВП неудивительно поэтому, что европейские политики и эксперты преимущественно упирают, во-первых, на повышение отдачи от вкладываемых средств на «партнерство», во-вторых, на более широкое привлечение международных финансовых структур в содействии Грузии, Молдове и особенно Украине.

1.3. Глубокая и всеобъемлющая зона свободной торговли

Сами соглашения об ассоциации не предусматривают создание ГВЗСТ с момента подписания. Речь идет об «обеспечении условий» для этого. Причем проект ГВЗСТ не предназначается для средиземноморских соседей.

Нужно отметить крайнюю немногочисленность работ, посвященных математическому моделированию и статическим выкладкам вероятных издержек и приобретений при создании такой зоны. При этом именно долгосрочные прогнозы позволяли практически всем экономическим экспертам говорить о преимуществах ГВЗСТ – в отличие от кратко- или среднесрочных. Для Украины, например, в отдаленном будущем планировался ежегодный рост ВВП более чем на 5%. На этот самый оптимистический прогноз до сих пор предпочитают ссылаться в Брюсселе, сознательно не оговаривая, что соответствующие расчеты были проведены еще до запуска ВП в иной ситуации и в самой Украине, и в самом ЕС. Многие исследователи также посчитали, что дивиденды Союза будут невелики и существенно меньше, нежели для партнеров по ВП, обосновывая для последних привлекательность экономической интеграции.

Что касается ближайшего времени, то большинство расчетов указывали на то, что населению «придется пострадать». На это ориентировались и официальные авторы «Восточного партнерства».

Беспрецедентно жесткие положения ГВЗСТ не соответствуют логике европейской интеграции, обменивающей глубокие реформы по образцу ЕС в странах-партнерах без четкой перспективы членства в объединении, и экономического развития самих стран ВП, которое требует постепенной трансформации системы хозяйства, а не его радикальной ломки на принципах Евросоюза. То есть они очевидно избыточны для дальнейшего углубления экономического сотрудничества ЕС и стран ВП, которое могло бы вполне успешно развиваться на принципах ВТО и классической ЗСТ. Так же они очень обременительны (и в финансовом, и в институциональном отношении) для государств-участников ВП притом, что выгоды от предлагаемого формата ГВЗСТ совсем не гарантированы.

Глава II. Императивы экономического сотрудничества в Большой Европе

Недостаточная проработанность экономических сценариев в рамках проекта «Восточного партнерства» свидетельствует о том, что он носит преимущественно политический характер. Фактически этот проект привел, по оценкам одних экспертов, к возникновению острейшего кризиса в Украине (или, по суждениям других, оказал на него существенное воздействие). В любом случае искрой «украинского пожара» послужил отказ Киева подписывать документы на саммите ВП в Вильнюсе. По «околокритическому» сценарию развивается ситуация и в Молдове.

Это лишний раз напоминает о целесообразности не отделять политику от экономики, а, наоборот, в первую очередь учитывать и тщательно прорабатывать экономические реалии и вопросы в разного рода крупных начинаниях. Это, естественно, касается должного анализа издержек и приобретений от взаимодействия с весомыми внешними игроками и относится не только к авторам «Восточного партнерства».

Рациональный выбор Украины в пользу одной из двух интеграций – европейской и евразийской, по меньшей мере, крайне проблематичен – в том числе из-за почти равновеликой экономической ориентации (зависимости) на Россию и в целом Таможенный союз (ТС), с одной стороны, и на Евросоюз – с другой. Вместе с тем, по сути, к настоящему времени практически все ранее проведенные немногочисленные расчеты издержек и приобретений стран-участниц «Восточного партнерства», особенно Украины, при создании ГВЗСТ из-за развития ситуации по ярко выраженному конфликтному сценарию утратили актуальность и экономическую достоверность (релевантность для практики).

Немаловажно и то, что все предшествующие оценки экономических эффектов СА для стран-участниц ВП не учли должным образом ускоренный процесс евразийской экономической интеграции, перспективу формирования Евразийского экономического союза к 2015 г., функционирование постсоветского Единого экономического пространства в основном без изъятий и ограничений, создание полноценной многосторонней зоны свободной торговли СНГ. А ведь это означает существенное расширение экономических возможностей для всех активно вовлеченных в этот процесс стран Содружества и, наоборот, их сужение для государств с ограниченным участием и тем более не участвующих в нем.

Экономические последствия длительного сохранения острой ситуации в Украине многими сегодня явно недооцениваются. Помимо прямых и срочных финансовых потребностей и быстрого нарастания потерь Украины из-за вероятного падения уровня торгово-экономического сотрудничества с Россией и Таможенным союзом, под влияние понижательных рисков попадает весь объем экономических отношений между двумя основными составляющими Большой Европы – ТС-СНГ и ЕС. Этот объем очень велик и зачастую не может измеряться только показателями количества и стоимости.

Усугубление кризиса в Украине, вводимые санкции оказывают дополнительное понижательное влияние на динамику российского ВВП, который, по оценке Международного валютного фонда (МВФ) на конец апреля 2014 г., практически не вырастет в текущем году (темп прироста составит лишь 0,2%, хотя еще в начале апреля эксперты Фонда предполагали увеличение на 1,3%). Но очевидное замедление российской экономики также означает существенное ослабление внутреннего инвестиционного и потребительского спроса, что может чувствительно снизить дивиденды для европейского бизнеса в России.

К тому же, по мнению МВФ, эти факторы могут сказаться на экономиках европейских стран. Если оставить в стороне возможные перебои с поставками российского газа через Украину, очень чувствительные для Болгарии, Чехии, Словакии, Греции, Австрии, Венгрии, большинства балканских государств – не членов ЕС, негативные последствия противостояния способны транслироваться на европейские страны через торговые и финансовые каналы. В связи с этим эксперты МВФ определяют в зону риска Кипр, Австрию и Венгрию, имеющие значительные банковские активы в России и Украине (от 4 до 13% ВВП этих стран) и способные пострадать от падения потребительского доверия и ухудшения взаимоотношений с инвесторами [1].

В своем весеннем экономическом прогнозе Еврокомиссия отмечает, что напряженность в отношениях с Россией повысила геополитические риски, влияние которых на прогноз будет зависеть от продолжительности и серьезности ситуации. Дальнейшее сильное замедление российской экономики не исключено, а в случае перебоев в поставках энергоносителей, сопровождающихся резким повышением цен, возможны значимые негативные последствия для многих стран ЕС [2]. Еврокомиссия особо отмечает существенные понижательные риски прогноза в связи с торможением российской экономики, расширением санкций и сохранением конфликтной ситуации в Украине для государств Балтии, Финляндии, Кипра, Болгарии, Черногории, отчасти Венгрии, Польши, Ирландии.

Причем эти риски пока не принимают в расчет последствия для ЕС в связи с необходимостью, причем неотложной, мобилизации очень значительных финансовых средств для стабилизации финансовой, социально-экономической ситуации в Украине, предотвращения дефолта страны. Такое финансирование, помимо срочной помощи, растянется на годы. При требуемых для восстановления дееспособности экономики и государства (и учете минимальных потребностей развития) компенсациях, а также при неблагоприятном сценарии увеличения прямых и косвенных потерь (выпадающих доходов) из-за снижения уровня торгово-экономического сотрудничества с Таможенным союзом и Россией объемы финансирования могут быть сопоставимы с масштабами вливаний Евросоюза для купирования кризиса суверенной задолженности в государствах Южной Европы. А это уже прямой вызов будущему всего европейского проекта.

Глава III. Финансово-экономические последствия кризиса в Украине

3.1 Потребности во внешнем финансировании

Крайне важная задача в сложившейся ситуации – объективно и по возможности достоверно оценить критические и дополнительные потребности Украины во внешнем финансировании, включая прямые иностранные инвестиции, с расчетом на ближайшую и среднесрочную перспективу. В данной работе рассматриваются два варианта. Первый – обеспечение только критических потребностей в финансировании. Второй – «критические потребности + развитие». Под «развитием» понимаются компенсация хронической недоинвестированности страны, накопленной за два десятилетия, а также обеспечение нормального процесса инвестирования в среднесрочной перспективе.

Оценка критически необходимого финансирования для Украины в ближайшие годы неизбежно имеет приблизительный характер из-за сильной переменчивости ситуации в стране. Вместе с тем, анализ критических потребностей в финансировании базируется на данных платежного баланса страны, что дает возможность оценить ситуацию на языке объективных экономических показателей.

Основные позиции платежного баланса Украины в 2013 г.

Источник: Национальный банк Украины.

Итоговое сальдо платежного баланса за 2013 г. составило минус 3,6 млрд долл. Отрицательное сальдо любого платежного баланса закрывается с помощью золотовалютных резервов (ЗВР). Киев также закрывал его, используя резервы Национального банка Украины (НБУ), таявшие на глазах.

За период по конец апреля 2014 г. ЗВР, по сравнению с началом года, уменьшились на 6,2 млрд долл. В течение последних двух лет и четырех месяцев Украина лишилась 17,6 млрд долл. ЗВР, или 55% их объема на начало 2012 г. Ситуация резко ухудшилась на фоне развития по критическому сценарию внутреннего конфликта.

Для 2014 г. (и далее) имеет смысл рассматривать два сценария: инерционный (умеренный) и негативный. Позитивного сценария просто нет. Инерционный сценарий учитывает уже совершившиеся события – девальвацию, рост цен на газ и пр., но предполагает, что ситуация в дальнейшем перейдет к нормализации, в том числе в отношении сотрудничества между Россией и Украиной. Второй, негативный сценарий предполагает развитие российско-украинского конфликта.

Внешняя торговля товарами и услугами. Расчеты сальдо торгового баланса по двум сценариям на 2014 г. представлены ниже.

Сценарии формирования сальдо торговли товарами и услугами в 2014 г.

Источник: расчеты ВНИКИ, ВАВТ, портал правительства Украины [3].

Сальдо движения инвестиционных доходов. На основе расчетов предлагается следующая оценка необходимых заимствований государства в 2014 г. Как видно, суммарные потребности государства в финансировании составят порядка 20 млрд долл.

Потребности государственного сектора в финансировании в 2014 г.

* Оценки суммарного дефицита Минфином Украины и МВФ примерно одинаковы, различия есть в оценках бюджетного и квазибюджетного дефицита. Источник: расчеты Центра интеграционных исследований ЕАБР, данные Минфина Украины, портал правительства Украины [4].

Только часть этой суммы будет обслуживаться в 2014 г. При ставке около 12%, по оценке авторов, платежи составят порядка 1 млрд долл. Но надо иметь в виду, что государственный внешний долг – лишь верхушка айсберга. Общая сумма внешнего долга Украины на 1 января 2014 г. достигала 142,5 млрд долл. Для обслуживания такого долга, исходя из ставки около 8% [5], необходима валюта на сумму 12 млрд долл. в расчете на год. Добавив сюда 1 млрд долл., необходимый для обслуживания государственных займов в 2014 г., получим сумму в 13 млрд долл. при инерционном сценарии. Можно ожидать, что иностранные инвесторы в условиях нынешней нестабильности в Украине откажутся от практики реинвестирования доходов в экономику страны (или присоединения процентов к сумме основного долга) и будут стремиться вывести все инвестиционные доходы за пределы страны, что увеличит отрицательное сальдо движения инвестиционных доходов до 16 млрд долл. при неблагоприятном развитии ситуации.

Сценарии формирования сальдо движения инвестиционных доходов в 2014 г.

Источник: расчеты Центра интеграционных исследований ЕАБР.

Сальдо движения трудовых доходов и трансферты. Речь идет о доходах украинских трудовых мигрантов за границей, переводимых на Родину. Это важная статья, которая на протяжении многих лет помогала стабилизировать платежный баланс Украины. На 60–70% – это поступления от украинских граждан, работающих на территории России. Обострение отношений России с нынешней украинской властью может уменьшить положительное сальдо по данной позиции при инерционном сценарии до 8 млрд долл., а при неблагоприятном сценарии развития событий сальдо может снизиться до примерно 5 млрд долл.

Сценарии формирования сальдо движения трудовых доходов и трансфертов в 2014 г.

Источник: расчеты Центра интеграционных исследований ЕАБР.

Сальдо движения капитала. При инерционном (умеренном) сценарии, в случае сравнительно быстрой нормализации ситуации, ожидается чистый отток капитала в 2014 г. на уровне 6–10 млрд долл (далее при расчетах используется среднее значение в 8 млрд долл.). С учетом фактических трендов оттока капитала и размеров активов, принадлежащих иностранному капиталу в Украине, в негативном сценарии годовой отток может составить порядка 22 млрд долл.

Сценарии формирования сальдо движения капитала в 2014 г.

Источник: расчеты Центра интеграционных исследований ЕАБР.

Выводы по прогнозу критического (экстренного) финансирования для Украины на 2014 г.

Прогноз основных позиций платежного баланса Украины в 2014 г. (млрд долл.)

Источник: расчеты ВНИКИ, ВАВТ и Центра интеграционных исследований ЕАБР на основе данных Национального банка и Министерства финансов Украины.

Таким образом, в 2014 г. внешним кредиторам необходимо профинансировать разрыв платежного баланса Украины в размере 4,5– 28 млрд долл. при полной потере ЗВР (по состоянию на конец апреля 2014 г.) в обоих сценариях, и 18,6–42 млрд долл. при условии сохранения ЗВР на текущем уровне.

Как известно, МВФ уже открыл такое финансирование. Ожидаемая (заявленная) международная финансовая помощь Украине представлена в следующей таблице.

Ожидаемая (заявленная) финансовая помощь Украине со стороны многосторонних финансовых институтов, ЕС и Японии (млрд долл.)

Источник: по официальным данным соответствующих организаций и правительств.

С целью оценки необходимого объема привлечения средств (кредитов, инвестиций и т. п.) для обеспечения минимально устойчивого функционирования экономики построен прогноз текущего счета платежного баланса Украины на 2015–2018 гг. в гипотезах инерционного сценария. Он предполагает ухудшение торгового сальдо, поскольку импорт будет восстанавливаться по мере стабилизации экономики и повышения ценовой конкурентоспособности в связи с изменением реального курса гривны. Одновременно, при увеличении импорта, сохранятся ограничения на внешних рынках, некоторые из которых будут утрачены для Украины, а исчерпание эффекта девальвации снизит конкурентоспособность экспортной продукции. Ухудшение сальдо движения инвестиционных доходов обусловлено ожидаемым существенным ростом внешнего долга Украины в 2014–2015 гг. и высокой стоимостью заимствований страны на международном рынке капитала.

Потребность в привлечении средств за 4 года оценивается примерно в 85 млрд долл., что намного превосходит ожидания внешней финансовой помощи и текущие возможности мобилизации средств самой украинской экономикой.

Прогноз основных позиций платежного баланса Украины в 2014–2018 гг. согласно позитивному сценарию (млрд долл.)

📎📎📎📎📎📎📎📎📎📎